广安市民主党派参政议政能力建设研究
陈兰英 白小兵
【摘要】参政议政是民主党派最重要的职能之一。广安市民主党派参政议政呈现出力量逐步壮大、能力有效提升、成效逐步凸显三大特点。加强民主党派参政议政能力建设，必须夯实“民主党派组织建设”这个基础，搭建“知情明政、政党协商”两大平台，健全“调查研究、参政议政保障、表彰激励”三项制度，提升“大局把握、调查研究、民主监督、统筹协调”四种能力。
参政议政是民主党派最基本、最重要的政治职能之一，是衡量参政党作用发挥的重要标准，也是民主党派存在的基础和价值体现。如何提高新形势下民主党派的参政议政能力，不仅成为各民主党派思考和探索的重大课题，也是中共的一任重要政治任务。只有充分发挥民主党派参政议政的职能作用，广泛调动各级民主党派组织及其成员的参政议政积极性，不断提高参政议政能力和水平，才能为推进“四个全面”战略布局、推进“两个跨越”，实现中华民族伟大复兴中国梦增添智慧和力量。为此，广安市委统战部组成调研课题组，深入市级各民主党派进行了调查研究，了解民主党派参政议政情况，找准制约参政议政作用发挥的困难问题，并就如何进一步加强民主党派参政议政能力建设进行了深入思考。
一、广安市各民主党派参政议政现状
（一）民主党派参政议政的形式
民主党派参政议政，是指民主党派在我国宪法允许的范围内，围绕政治、经济、文化、社会生活中的重要问题及人民群众普遍关心的难点问题，开展调查研究，反映社情民意，通过调研报告、提案、建议等形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议，参加国家政权与国家大政方针及其有关重大问题协商与决策的政治行为。
中共中央2005〔5〕号文件明确了民主党派的“参政党”地位，明确了参政议政的基本职能的定位。确立了民主党派参政的基本点是“一个参加三个参与”，即：“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定与执行。”《中国共产党统一战线工作条例（试行）》：“民主党派的基本职能是参政议政、民主监督，参加中国共党领导的政治协商。”再次强调了参政议政的民主党派基本职能定位。
民主党派参政议政，包含“参政”与“议政”两方面内容，“参政”与“议政”相辅相成、相互促进。从狭义上来讲，参政指直接参加国家政权以及参与国家事务的管理，主要体现参加政府任职。例如，民主党派成员在“一府两院”（政府、检察院、法院）中任职，这主要是“参政”，其主体是民主党派在政府及其工作部门中任职的成员。议政，则主要是指民主党派在坚持四项基本原则基础上，从维护大局出发，对国家大政方针的执行、政府工作等方面提出意见建议，例如，民主党派以本党派名义以及党派成员中的政协委员在政协的活动，从事提案、调研、社情民意工作，这就是“议政”。其主体主要是民主党派机关及党派成员中的政协委员。
（二）广安市民主党派参政议政的特点
广安市现有民主党派市委（民革广安市委、民盟广安市委、民建广安市委）3个、民主党派省委直属支部（民进四川省委直属广安市支部）1个、民主党派省委直属支部筹备组1个（九三学社四川省委直属广安市支部筹备组），有民主党派成员761名。近年来，市级各民主党派紧紧围绕纪念小平同志诞辰110周年纪念活动，整合党派资源，突出党派特色，发挥党派优势，积极参政议政、建言献策，为广安科学发展、加快发展作出了积极贡献。分析梳理各民主党派的参政议政，主要呈现出三个特点：
参政议政力量逐步壮大。中共广安市委高度重视参政议政队伍建设，致力于建设一支数量充足、结构合理、代表性强的党外人士队伍。一是实职安排力度加大。将安排民主党派成员在“一府两院”及政府工作部门任职作为参政议政的基础性工作来抓，重点在涉及行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子、专业技术性强的政府工作部门领导班子中选配民主党派成员担任领导职务。截止目前，全市民主党派成员担任市政府工作部门行政正职1名、副职4名，担任市人民法院领导职务1名，担任市人检察院领导职务1名；担任区市县政府副职2名，担任区市县政府工作部门行政正职6名、副职15名，担任区市县人民法院、人民检察院领导职务7名。二是政治安排基本到位。认真落实中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，大力选拔政治素质高、业务能力强、有较强的参政议政能力的党外代表人士进入各级人大、政协，担任人大代表、政协委员，其中民主党派成员占了大多数。在市县人大换届期间，以民主党派人士、公务员、企业管理人员和专业技术人员等身份安排95名民主党派成员担任省市县三级人大代表。在政协换届期间，市县两级均按民主党派市县级组织设置了民主党派界别，安排民主党派成员担任市县政协委员236名。三是特约人员数量明显增加。将推荐选聘特约人员作为党外代表人士了解情况、民主监督、参政议政的重要途径和方式，严格按标准和程序选聘具备较强的政治素质、政策水平，敢于坚持原则，具有强烈的工作责任心和较丰富的社会工作经验以及相应的专业知识党外人士担任特约人员。目前，全市聘请民主党派成员担任市县两级特约检察员、监察员、审计员、陪审员、教育督导员共126名。
参政议政能力有效提升。近年来，广安市切实加强多党合作和政治协商制度，不断促进的制度化、规范化和程序化建设，各民主党派参政议政工作逐步规范。一是参政议政制度进一步完善。在市委层面建立了《与各民主党派政治协商制度》，在政府工作部门层面建立了《民主党派对口联系政府部门制度》、《党内外干部合作共事制度》和司法机关及政府工作部门聘请特约人员制度，在个人层面建立了党员领导干部与党外人士联谊交友制度和统战干部联系党外人士制度。二是参政议政针对性不断提升。各民主党派坚持“三前一后”程序（印发会议主题在前、深入调查研究在前、集体研究讨论在前和形成专题调研成果在后），紧紧围绕市委政府确定的议题参政议政、建言献策，为市委市政府决策提供参考。2013年至今共召开各种形式的建言献策会、情况通报会、座谈会16次，提出高质量的意见建议230余条，市委市政府及其工作部门采纳吸收近160条。三是“两会”平台作用进一步发挥。各民主党派紧紧抓住市人大、政协两会平台，就全市中心工作、重大产业发展、民生改善难点问题在政协全会上作大会发言，提出党派的政治主张。积极引导广大成员通过撰写提案、建议案等方式参政议政。在2015年市“两会”上，民主党派及其成员提出提案96件、建议26件，占政协提案总数的53.6%、人大建议案的38.5%。
参政议政成效逐步凸显。近三年来，各民主党派围绕全市中心工作和重大决策部署主动参政议政，积极建言献策，取得明显成效。一是争取重大战略落地成效明显。民盟广安市委成功促成“川渝合作示范区（广安片区）建设”纳入国家战略，争取盟中央、盟省委分别向全国政协、省政协提交了《关于加快推进川渝合作示范区（广安片区）建设的建议》，省政协将该建议列为重点督办提案，促成了中、省支持川渝合作示范区（广安片区）建设的项目、政策到位落地。二是促进重大项目建设效果显著。民革广安市委争取民革中央支持广安钾盐开发，民革中央《关于在四川盆地建立国家钾盐勘查开发和战略储备基地的建议》得到了俞正声主席、张高丽副总理和王东明书记的批示，广安钾盐开发有望上升为国家战略。民建广安市委争取民建省委协调落实农村电网改造、西溪河环境改造资金7200余万元。三是完善重要产业发展建议中肯。各民主党派围绕全市产业发展，在深入调研的基础上，提出了《关于促进民间融（投）资行业健康发展的建议》、《关于规范枣山物流园区一站式家居建材市场建设的建议》等一批意见建议，为有效防范了民间融（投）资行业风险、规范了枣山物流园区一站式家居建材市场建设提供了科学参考，得到广安市委、广安市政府的高度重视和市级相关部门的采纳。
二、制约民主党派参政议政能力发挥的因素
随着多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化建设的不断加强，各民主党派的参政议政的意识不断增强，能力不断提升，成效不断凸显。但是，在调研中我们也发现了一些具体问题，制约着参政议政卓有成效地开展。
（一）参政议政主动性不够。一是部分民主党派成员对参政议政重要性认识不足，没有深刻认识到参政议政是民主党派的基本职能，是党派存在和发展的前提和基础。认识不到位导致积极性不高、主动性不强。二是个别民主党派成员加入党派动机不纯，把加入民主党派视为谋求仕途发展的有效途径，对参政议政缺乏必要的政治担当，更多注意职务高低和待遇好坏。三是部分民主党派基层组织受人财物等诸多限制，有安排、有计划地开展调查研究时间很少，为推动改革开放、经济建设所做的超前性工作不多，在参政议政过程中的积极性没有发挥出来。
（二）参政议政水平不高。一是民主党派成员多集中在教科文卫系统，虽然是某一领域的专家学者，但缺少对社会公共事务管理和依法行政的研究，有参政议政热情但缺乏参政议政的方法，参政议政找不到着力点，找不准切入口，无从入手。二是民主党派成员在政府职能部门任职人数不够，对政府工作流程不够熟悉，参政议政的时机、环节把控不准，致使提出建设性的意见和建议的时效性和针对性不强，甚至出现事后“诸葛”现象。三是民主党派许多领导同志身兼数职，本职工作与社会事务较多，进行深入的专题调查的时间少，掌握基层第一手材料不足，或者提出的建议缺乏广度和深度，因缺乏可行性而不能被政府采纳。
（三）民主党派组织建设相对滞后。一是党派数量偏少。当前，我市有民革、民盟、民建三个民主党派市级组织和民进四川省委直属支部。特别是县一级民主党派组织建设就更加滞后，全市6个区市县中，仅有民盟在岳池县和武胜县有县级委员会、在广安区有总支、在前锋区、华蓥市有支部，民革在广安区有支部，前邻水县民主党派组织还是空白。二是党派特色不突出。界别特色是民主党派之间的一个重要区别，八个民主党派各自联系的对象和活动范围都有着不同的重点分工。由于政治资源有限，各民主党派在发展主界别成员时重点本就不是够突出，加之在30%的非主界别机动权的把握上，为了扩大各自党派的影响，方便组织活动的开展，纷纷到各级政府机关和司法机关发展成员，出现了主界别特色不明显、非主界别发展趋同化的带共性问题，严重影响了民主党派参政议政作用的发挥。三是政策限制民主党派组织建设。中央统战部《关于协助民主党派进一步做好组织发展工作若干问题的意见》（统发〔2009〕4号），对民主党派在县一级发展成员和建立组织作出了“原则上暂不新建县级（县级市）民主党派组织，有民主党派成员的县（县级市），可在统筹规划的基础上，有计划、有步骤地成立支部或总支部”的明确规定。按照规定在我市除岳池、武县外的4个区市县将不能发展和建立民主党派县级组织。即使在岳池和武胜县也仅有民盟1个民主党派县级组织，民主党派县级组织的缺失，必将严重影响民主党派参政议政的正常开展。
三、加强民主党派参政议政能力建设的建议
（一）夯实一个基础，为民主党派参政议政建设提供组织保障
民主党派组织建设和成员发展是参政议政的基础和前提，也是民主党派履行参政议政基本职能的关键。一是科学规划民主党派组织建设。市委统战部要坚持“科学规划、合理布局、协调有序、平稳健康”的原则，在综合考虑经济社会发展情况、政治资源合理配置、民主党派之间总体平衡等因素的基础上，制定和落实好民主党派地方组织和基层组织发展规划。既不能搞“一枝独秀”，在某个市县只建立一个民主党派组织；也不能搞贪大求全，遍地开花。市上民主党派组织应控制在4—5个为宜，县上应掌握在2—3个为好。二是积极稳妥发展民主党派成员。要在稳定大中城市民主党派组织发展的基础上，逐步有序放开县一级民主党派成员的发展，把那些政治坚定、素质优良、善于与中共合作共事的优秀党外同志吸纳进入民主党派，为民主党派县级组织的建立创造条件。在党派成员发展中要注意年青化、功利化和摇摆化三个倾向，把好党派成员入口关。三要逐步在条件成熟的区市县放开民主党派组织发展。要结合当地政治资源、经济社会发展现状和党外代表人士分布情况等实际，有针对性地允许建立2-3个民主党派基层组织，条件成熟后逐步建立民主党派县级组织，以此夯实多党合作和政治协商的政治基础，为民主党派参政议政在县及其以下开展奠定坚实的组织基础。
（二）搭建两大平台，切实保障民主党派知情明政权利
一要搭建知情明政平台。保障知情权是民主党派履行政治职能的必然要求和基本保证。各级党委及其统战部门要采取有效措施，切实保障民主党派知情权，为其知情明政搭建平台，创造最基本的条件。一是各级党委要严格执行“三在前三在先”，组织召开各种情况通报会、建言献策会和座谈会，及时向各民主党派通报情况、听取意见和建议。二是人民政协应发挥好保障民主党派知情权的平台作用，在人民政协各协商活动和专项调研中，尽可能邀请民主党派中的政协委员参加。三是健全政府部门与民主党派对口联系制度，根据各民主党派成员构成和履职特点，分别确定相应的政府部门与其对口联系，方便他们及时了解情况，建言献策。四是进一步做好民主党派代表人士的实职安排工作，要严格落实中发5号、省委11号文件的要求，切实落实《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》相关规定，加强包括民主党派成员在内的党外代表人士在“一府两院”、政府工作部门和相关人民团体的选拔配备力度，畅通民主党派成员获取信息的渠道和途径。
二是完善政党协商平台。中国共产党同各民主党派政治协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式。协商内容包括：中共全国代表大会、中国中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家及地方全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。据统计，广安市自2005年以来，每年召开政治协商、建言献策和情况通报会均不少于6次，2008年次数最多，达到了10次。目前，比较固定的有政府工作报告征求意见座谈会（“两会”前召开）、半年经济形势座谈会（7月召开）、党风廉政建设情况通报会（12月召开），另外3次会议根据年度工作重点确定。除会议协商外，该市探索建立了民主党派向同级中共组织提出意见建议制度，即民主党派建言“直通车”，是广安市各民主党派参政议政的重要形式，成为了政党协商的有效补充。
（三）健全三项制度，为民主党派参政议政提供制度保障
一是健全调查研究制度。调查研究是参政议政的基础和前提，准确选题又是调查研究取得成果的关键环节，选题要突出“三找三结合”，“三找”即：从党委和政府的工作要点中找题，从社会议论热点中找题，从群众关心的热点难点中找题。“三结合”：一要与党派特色相结合，有利于发挥本党派资源优势；二要与党委出题相结合，尽量避免与政协、其他党派、工商联和知联会选题“撞车”；三是与本职工作与相结合，充分发挥熟悉情况、方便调研的优势。要深入开展调查研究工作。组建课题调研组，制定调研计划，拟定调研提纲，认真撰写调研成果。要发挥政协提案、人大建议案办理规范化、制度化的优势，将优秀调研成果以本党派的名义在政协会议上发表意见，或者转化为本党派界别和委员的提案、人大代表的建议案。也可以通过民主党派直通车直接向中共党组织提交，扩大调研成果的转化范围。
二是健全参政议政保障制度。为党派及其成员深入调研、参与视察、参政议政提供保障，是建设高素质参政党的内在要求，是不断提高参政议政的能力和水平的重要保证。首先， 要在人力、物力、财力等方面保障各级民主党派组织开展议政调研活动。其次，各级党委和政府要积极支持民主党派开展调研活动，要将考察调研经费纳入财政预算并逐年增加，要研究解决各民主党派机关人员编制上存在的问题，帮助各民主党派解决工作用车、办公实施等困难。再次，民主党派要加强思想政治引导，不断增强和激发党派成员“参政为民”的政治责任，激发他们参政议政的积极性、主动性。
三要建立表彰激励制度。民主党派要以主题突出、参与广泛、形式灵活、注重实效为原则，定期召开参政议政工作会议，交流参政议政经验体会，相互学习借鉴提高。要不断完善表彰激励办法，合理安排和使用有限的课题经费，大力表彰参政议政能力高、参政议政贡献大的党派成员。要将调研实绩作为选拔民主党派领导干部的重要内容，作为党派领导干部选拔的硬性指标。各级党委要建立和健全相关的表彰激励机制，引导和教育党派成员以参政议政的实绩来实现自身价值，促进民主党派的自身建设。
（四）提升四种能力，切实增强民主党派成员议政参政能力
一是提升大局把握能力。“不谋全局者，不足以谋一域”。民主党派成员在参政议政中必须树立围绕中心、服务大局的理念。要认真贯彻中央统战工作会议精神，坚持新时期统一战线理论，明确政治目标和方向，始终与中国共产党在同心同德、同向同行。要牢固树立“一盘棋”的观念，坚决破除党派意识、本位意识和圈子意识，着力把自身职能放到经济社会大局和党委、政府的中心工作中去审视，放在当前社会各种重点、热点、难点问题中去谋划，只要有利于发展、有利于社会、有利于大众，就敢于理直气壮地出谋划策、建言献智。
二是提升调查研究能力。调查研究是参政议政的前提。调查研究要与党委政府重大工作部署、与领导思考谋划工作、与社会热点难点问题相结合。要按照“精准选题、深入调研、论证充分、建议可行”的总体要求，坚持从大处着眼，小处着手，紧扣改革、发展和稳定的重大问题，围绕关系人民群众切身利益的现实问题选好题，真正静下心来、沉下身子，深入田间地头，奔赴工作一线，倾听群众心声，掌握丰富翔实的一手材料。反复思考斟酌，形成言之有物、论之有据、有深度有分量的调研成果，为领导科学决策提供参考依据，才能做到参政参到要点上，议政议到关键处。
三是提升民主监督能力。民主监督与参政议政都是民主党派的基本职能，两者你中有我，我中有你，不能截然分开。当前，我国正处于发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期，要寄参政议政于民主监督之中，坚持“问题导向”，充分发挥自身超越不同区域、民族、阶层利益的优势，树立“问题就是呼声”、“问题就是课题”的意识，敢于顶真碰硬、攻坚克难，向深层次的矛盾问题叫板，着力从具体问题入手，以会议、调研、提案、建言“直通车”等为载体，做到瞄着问题去、追着问题走，着眼根本、着眼长远，刨根问底、不留死角，彻底让问题归零清空。要利用担任特约人员的机会，积极参加选聘单位活动，在参加活动中勇于“挑刺”，敢于“发声”，切实把民主参政议政贯穿于民主监督之中。
四是提升统筹协调能力。要牢固树立“统筹协调出效益”的理念，善于整合各类资源，联动推进参政议政工作。要牵头建立健全联络反馈机制，遇到困难和问题及时沟通、协商解决；加强与对口联系单位的信息交流，增加彼此工作的了解和支持；加强民主党派之间的合作与联系，定期就组织发展、机关建设、基层组织等自身建设问题进行互动，取长补短，共同提高；借助自身地位超脱的有利条件，着力集聚各级组织和广大成员的智慧和力量，为构建和谐社会，实现中国梦做出更大贡献。
（此文获四川省委统战部2015年度政策理论研究创新成果一等奖）